2019-10-22泉源：党建读物出书社【引言】2017年5月26日，习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次团体学习时强调，推动绿色生长，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治掩护生态情况，增强自然资源和生态情况羁系，推进情况掩护督察，落实生态情况损害赔偿制度。【摘要】“情况有价、损害担责”，谁污染了情况、破坏了生态，就应该为此负担责任。然而恒久以来的现状是：“企业污染、群众受害、政府买单。

”为破解困局，作为浙江省生态情况损害赔偿制度革新试点市，绍兴在市生态情况局增挂情况污染损害赔偿治理处，部门协力全面追究情况损害者的刑事、行政和民事（经济赔偿）责任。探索形成了生态情况损害赔偿革新实施方案和配套的观察评估、赔偿商量、损害修复、赔偿诉讼、司法修复、资金治理等“1+6”生态情况损害赔偿制度框架，形成了“自行修复”“替代修复”“异地修复”的责任负担方式，建设了生态情况损害赔偿技术协作机制、行政商量机制和司法修复机制。

以生态情况损害赔偿为着力点，运用赔偿制度和实践来助推工业园区整合提升和印染化工电镀传统工业革新提升，重点传统工业产值、利税保持两位数增长。警示教育宽大企业守法谋划，守住生态情况底线，充实发挥了制度和法治为生态文明建设保驾护航的作用。

【关键词】生态掩护 生态情况损害赔偿 情况修复一、配景情况绍兴市是以传统工业为主的工业大市，纺织、化工、金属加工等三大传统工业占到全市工业经济总量的“半壁山河”。其中纺织和化工产值占规上工业产值的四成。传统工业占比力大、绿色工业新兴工业规模偏小、工业生长条理不够高，污染物排放总量大、情况隐患多的现状短期内难以彻底转变。

企业违法排污，固体废物非法转移、倾倒、处置等案件还时有发生。以生态情况损害赔偿革新助推转型升级，坚持绿色生长，从源头上淘汰污染，才气满足人民群众对优美生态情况需要，才气使违法企业负担应有的赔偿责任，使受损的生态情况获得实时的修复，破解“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局势。生态情况遭到了损害，到底如何赔偿？现行执法体系中生态情况损害赔偿制度已经存在一些原则上的划定，但这些划定都较为抽象，缺乏系统性和可操作性。

详细启动的条件、损害的规模、赔偿的依据尺度、赔偿商量的法式、修复法式、资金的落实均无从入手，以至于生态情况损害赔偿制度悬于思路、难以落地。党中央、国务院高度重视生态情况损害赔偿事情，党的十八届三中全会明确提出对造成生态情况损害的责任者严格实行赔偿制度。为逐步建设生态情况损害赔偿制度，2015年11月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态情况损害赔偿制度革新试点方案》，要求通过试点逐步明确生态情况损害赔偿规模、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径，形成相应的判定评估治理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建设生态情况损害的修复和赔偿制度，加速推进生态文明建设。为破解困局，绍兴市牢牢围绕“情况有价，损害担责”的指导思想，深入开展生态文明体制革新，努力探索环保体制机制创新。

2016年2月3日，中共浙江省委办公厅印发《省委全面深化革新向导小组2016年事情要点》，要求根据国家划定法式和要求，选取绍兴开展生态情况损害赔偿制度革新试点，探索建设生态情况损害赔偿商量、判定评估机制，完善相关诉讼规则，增强赔偿和修复的执行与监视。凭据中共中央办公厅、国务院办公厅文件以及浙江省委、省政府的部署，2016年4月18日，中共绍兴市委办公室和绍兴市人民政府办公室团结印发了《绍兴市生态情况损害赔偿制度革新试点事情方案》。

试点方案凭据两个文件的要求、因地制宜制定了试点目的，明确了试点规模，确定了包罗规范污染损害判定评估、建设赔偿商量制度、完善司法衔接机制、完善生态情况损害赔偿金治理机制等四项试点重点内容，设置进度时间，并配套了保障措施。二、主要做法浙江生态情况厅经心组织，绍兴市委、市政府高度重视，本着在法治下推进革新、在革新中完善法治的思路扎实推进，市法制办、市检察院、市中级人民法院和市生态情况局等部门精密互助、职责明白、有序开展，从制度机制、能力建设着手，斗胆探索，出台了生态情况损害赔偿的系列文件和系列制度，构建了生态情况损害赔偿制度的整体框架，综合运用判定评估、赔偿商量、赔偿诉讼等手段，通过案例实践，验证生态情况赔偿制度体系，推进绍兴市生态情况损害赔偿制度的革新实践事情，形成生态情况损害赔偿制度绍兴样板。（一）完善组织架构，增强组织向导绍兴市政府建立了市生态情况损害赔偿制度革新试点事情向导小组，市长任组长，分管法制、环保的副市长任副组长。向导小组办公室设在市生态情况局，政策法例处负担详细情况损害赔偿试点事情，使这项事情在法治的轨道上运行。

在职数和人员体例紧张的情况下，市委、市政府为推进革新，经市编委批复同意在市生态情况局增挂情况污染损害赔偿治理处，增加全额拨款事业体例3名，增配中层副职1名。绍兴市已基本形成生态情况局、自然资源与计划局、住房城乡建设局、水利局、农业农村局、司法局、中级人民法院、检察院等相关部门配合开展赔偿商量事情的职责分工，卖力情况掩护监视治理职能的行政主管部门可以提请主张，通过绍兴市情况污染损害赔偿治理处（现设在绍兴市生态情况局）配合向义务人开展赔偿商量。各行政职能部门的索赔启动条件统一为：“（1）发生一般及以上突发情况事件；（2）在国家、省级和市级主体功效区计划中划定的重点生态功效区、克制开发区发生情况污染、生态破坏事件；（3）非法排放、倾倒危险废物三吨以上的；（4）发生情况污染和生态破坏，造成直接产业损失三十万元以上的。”在职责分工上，“其他负有情况掩护监视治理职责的行政主管部门”在发生生态情况损害事件、发生生态情况损害行为时或者接到相关生态情况损害陈诉、通报后，经观察发现生态情况损害属于生态情况损害赔偿商量情形的，可以委托相关判定评估机构举行评估，并向市生态情况局提出生态情况损害赔偿商量申请。

《绍兴市生态情况损害赔偿制度革新试点事情方案》的公布，厘清了各相关部门的定位和职责分工，明确了启动观察索赔的条件，确定了赔偿权利人，发挥了差别部门的专业优势。（二）健全制度体系，突出法制把关市政府法制办对各项制度举行正当性审查，严格提高制度规范性。

凭据2016年4月市委办公室、市政府办公室印发的《绍兴市生态情况损害赔偿制度革新试点事情方案》，市政府制定出台了《绍兴市生态情况损害赔偿商量措施（试行）》；市委市政府漂亮建设办公室印发了《绍兴市生态情况损害修复治理措施》；市生态情况局先后与市中级人民法院、市检察院团结下发了《关于进一步推进生态情况损害赔偿诉讼事情的意见》；与市检察院、市中级人民法院、市公安局团结下发了《关于建设生态情况司法修复机制的划定》；市生态情况局与市财政局团结出台了《绍兴市生态情况损害赔偿金治理暂行措施》；市生态情况局还制定了《绍兴市生态情况损害赔偿判定评估治理措施（试行）》，从而建设了较为完善的“1+6”生态情况损害赔偿制度体系，同时，细化了事情流程，为损害赔偿事情的开展打下了有力的基础。2016年8月，绍兴市将建设和完善大气污染损害赔偿制度写入《绍兴市大气污染防治条例》，以地方法例的形式确定环保部门可以通过商量、行政协调等途径确认排污单元负担生态情况修复、损害赔偿等责任。

2018年6月，为全面深化生态情况损害赔偿制度革新事情，绍兴市委、市政府又在全国设区市出台了《绍兴市生态情况损害赔偿制度革新实施方案》（以下简称《方案》）。“只管在之前的探索历程中已经取得一定结果，但实际操作中国家革新试点授权省级政府作为本行政区域内生态情况损害赔偿权利人，绍兴市作为地级市遇到了赔偿权利主体不明确、损害赔偿规模不明晰等问题。”绍兴市生态情况局相关卖力人举例说：“在其时试点历程中，诉讼主体并未明确，生态情况局、检察院均不具备诉讼主体资格，可操作性不强，只能通过第三方来提起诉讼。

在此次出台《方案》历程中，绍兴市总结履历，明确了赔偿权利主体，环保部门和检察机关都具有诉讼主体资格，从试点革新到履历推广再到正式方案瓜熟蒂落，绍兴走出了一条接地气的生态情况损害赔偿革新探索之路。”《方案》确定生态情况损害赔偿的法式分5步走：观察评估、商量与诉讼、执行与监视、生态修复、修复绩效评估。《方案》完善了分级启动观察评估的事情机制，明确了市政府卖力较大以上生态情况损害赔偿商量、赔偿事情部门卖力其他生态情况损害赔偿商量的机制，还明确完善行政司法衔接机制，探索生态情况损害赔偿刑民联合诉讼机制，“真正做到了专业部门做专业的事”。赔偿后的资金如何治理，如何规范使用，也是一项亟须解决的问题。

绍兴市探索出在市生态情况局建设财政专户，实行专户存储、专账治理的模式，专款专用，统一核算。在2018年后凭据国家、省革新方案，统一将生态情况损害赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴情况损害地域、县（市）国库，纳入一般公共预算治理，列入其他专项收入。

资金使用越发合理规范。生态情况损害赔偿资金划定主要用于损害效果发生地开展的生态情况修复、清除或控制污染等相关支出，以及判定评估、诉讼等用度支出。通过生态情况损害赔偿资金治理措施科学制定了生态情况损害赔偿金收缴、使用及治理机制，严格资金使用规模，保障损害赔偿事情有效推进。（三）规范判定评估，提供技术支撑情况损害判定评估作为生态情况损害赔偿历程的首要环节，绍兴市起步较早。

如何对生态情况损害水平举行判定评估？这就要求有一支专业技术过硬的队伍来负担。为了推进生态情况损害赔偿事情的顺利实施，生态情况部先后公布《关于开展情况污染损害判定评估事情的若干意见》，陆续推出了技术支撑文件《情况污染损害数额盘算推荐方法》（第Ⅰ版及第Ⅱ版）、《突发情况事件应急处置阶段情况损害评估推荐方法》《生态情况损害判定评估技术指南总纲》《生态情况损害判定评估技术指南 损害观察》，并于2011年在河北、江苏、山东、河南、湖南、重庆、昆明“五省二市”开展试点。

2014年绍兴市基于自身需要也申请纳入试点都会。2014年原情况掩护部批准绍兴市生态情况局作为全国情况污染损害判定评估事情的试点单元，2016年1月原情况掩护部对绍兴市情况污染损害判定评估事情举行了阶段性评估。依托绍兴市环保科技服务中心为情况污染损害判定评估实体，挂牌建立绍兴市情况污染损害判定评估中心。

该评估中心人员配备硕士学历19人、博士2人、高级工程师19人，专业从事情况污染损害司法判定评估试点事情。2016年头，该中心被列入原情况掩护部情况损害判定评估推荐机构名录（第二批），并成为浙江省高院对外委托机构中首家情况污染损害判定评估机构，为情况治理、司法以及损害赔偿制度试点提供了有力的技术支撑。（四）开展赔偿商量，斗胆探索实践2016年以来，先后开展生态情况损害判定评估案例71起，完成赔偿商量17起，提起诉讼3起，实施生态修复项目4个，收缴35家情况污染损害责任单元污染损害赔偿金930万元，完成损害修复工程建设用度565万元。2016年革新试点期间，浙江乐祥铝业有限公司厂区西侧围墙外有排放口，大量呈较强酸性的淡黄色废水从河流水面下的排放口涌出，进入浙东运河（外官塘）水域。

针对浙江乐祥铝业有限公司的违法排污行为，绍兴市生态情况局在查封企业，将案件移送公安机关的同时启动了生态情况损害赔偿法式，委托绍兴市环保科技服务中心对这家企业的损害行为举行评估，最终认定，浙江乐祥铝业有限公司的污染行为造成运河（外官塘）水生态情况的损害，同时审定情况损害数额为68.8万元。2016年6月24日，市生态情况局将全国第一份生态情况损害赔偿意见函送达浙江乐祥铝业有限公司（情况损害单元），经由商量告竣赔偿协议，企业负担赔偿责任，《中国情况报》头版头条对此举行了报道。

2018年4月，G1512（甬金）高速公路往金华偏向103公里+300米处盐酸槽罐车交通事故盐酸泄漏案件，是浙江省革新实施方案出台后第一个完成协议签订的赔偿案件。浙江上峰建材有限公司滋扰自动监测数据，违法排放大气污染物案件是绍兴市第一个大气污染损害赔偿案件，该案件中企业自愿追加资金175万余元，完成替代修复工程建设，并通过了修复效果评估和专家验收。

市中级人民法院对该案的修复协议举行了司法确认，是浙江省第一例由法院对生态情况损害赔偿商量告竣协议举行司法确认的案件。绍兴市努力探索污染企业自愿认缴损害赔偿款模式，收到绍兴柯桥越兴金属制品有限公司1笔自愿认缴赔偿款计6万元，该案件成为第一起由企业自愿申请以捐赠方式举行生态情况损害赔偿的案件。通过几年的案例实践，绍兴市对于生态情况损害赔偿详细操作流程举行实践，实验差别的赔偿方式，富厚了责任方推行赔偿责任的方式。

严格落实赔偿责任，对所有赔偿都追偿到位。（五）实施情况修复，消除污染影响除以赔偿金方式负担外，绍兴市探索建设“修复项目库”，形成了“司法修复”“替代修复”和“异地修复”的责任追承方式。

建设了生态情况司法修复机制，做法被最高人民法院、最高人民检察院《关于管理情况污染刑事案件适用执法若干问题的解释》吸收。2015年因浙江昌峰纺织印染有限公司（已关停）东侧围墙外水体造成的污染，从生态情况损害赔偿金账户列支120万元，委托越城区东浦镇政府举行了修复，经由5个月的修复，使长达800多米的“污水沟”恢复清澈，主要指标基本到达修复目的要求，水质由原先的劣Ⅴ类水恢复为Ⅲ类水。2018年，绍兴市建成了诸暨市店口镇生态警示公园，该公园由8家非法排放重金属废水的企业自愿配合出资120万元建设。

公园选址为店口镇一处亟须整改的垃圾抛弃点，占地面积为2783平方米，这是绍兴市首个替代修复园地。修复地选址以情况改善、住民得益为宗旨，修复成公园以后，既提升企业的情况意识，又充实使用城镇边缘空间。生态警示公园建成后，警示了店口镇的上百家五金加工小企业。2016年后该镇再无泛起涉刑案件，行政处罚案件也大幅淘汰。

五金加工小企业逐渐将企业中的酸洗工序交给治污设施更好的大型企业以淘汰污染排放。这些做法被《人民日报》《浙江日报》《中王法制报》《中国情况报》和《中国检察报》等媒体作为生态革新创新典型举行报道。

此外，还对诸暨市次坞镇一件违法排放大气污染物案件实施异地替代修复，建设生态警示公园，修复金额286万元，其中企业自愿追加资金175万余元。2016年以来，全市检察机关针对非法捕捞等刑事案件探索情况损害救援制度，实践“生态司法修复赔偿”80余起，“生态·情况掩护”专项检察事情受到最高检察院的高度肯定。

实验将司法修复纳入损害赔偿。凭据《关于建设生态情况司法修复机制的划定（试行）》，对涉及生态情况损害的刑事案件，司法机关应引导、督促损害责任者负担生态情况损害赔偿责任，对于努力推行赔偿责任、实施司法修复的损害责任者可依法酌情从轻处罚，有利于生态情况损害赔偿的推行，扩大了损害修复内在，富厚了损害赔偿手段，这一做法被最高人民法院、最高人民检察院《关于管理情况污染刑事案件适用执法若干问题的解释》第五条所吸收。

这也是绍兴本着对受损情况赔偿的原则提出的创新性的制度。（六）开展赔偿诉讼，彰显执法权威情况损害后，环保机关举行索赔历程中，如果跟侵权主体商量不成，责任人不愿推行赔偿责任怎么办？实时提起赔偿诉讼，谁来起诉，怎么起诉？绍兴在试点期间探索了公益诉讼的方式。

绍兴市中级人民法院、绍兴市人民检察院、绍兴市生态情况局为此团结公布了《关于进一步推进生态情况损害诉讼事情的意见》，指导情况损害赔偿民事诉讼事情。市中级人民法院建立了全省第一个情况资源审判庭，越城区法院设立了情况资源审判庭，市人民检察院公益诉讼部是全省首个正式建立的公益诉讼部，为公益诉讼提供了保障。2016年3月，新昌县某医药胶囊有限公司开展项目，将造桥工程承包给吕某举行施事情业，后者在挖桥墩基础坑时，由于施工失误造成污水窨井塌方、污水管道断裂，管道里的含油废水进入拔茅大坑内桥墩基础坑中，引起基础坑四周的河水污染。事发后，该胶囊公司和承包商吕某均没有接纳有效措施，继续操作抽水泵，导致含油废水汇入新昌江，造成拔茅大坑河流和新昌江局部受到污染。

经新昌县环保部门观察，新昌县某轴承公司的员工将废淬煤油偷排入车间四周的污水管网，累计偷排250公斤。轴承公司偷排废淬煤油，医药公司施工方挖断污水管道造成污水外泄，这起由偷排和施工造成的情况污染案件，导致新昌江局部水体受到不行修复的污染。

市生态情况局在追缴赔偿金时，医药公司、施工方、轴承公司相互推诿责任。此案成为绍兴市第一个未告竣商量赔偿的案例，因此案件进入公益诉讼法式。2016年11月22日，绍兴市生态文明促进会向市中级人民法院提起首起公益诉讼，经法院主持调整，三被告赔偿情况修复用度8万余元。

2017年2月21日《人民法院报》报道了文章《绍兴审结首例情况公益诉讼案》。绍兴市在情况公益诉讼方面举行了有益探索，注重检察院与部门团结督办，努力开展司法联动。绍兴市两级检察院着力探索践行生态修复制度，因地制宜推广补植复绿、增殖放流等修复方式，督促赔付生态损害赔偿款、收缴罚款292.5万元，放流鱼苗629万尾，而且努力探索生态损害替代性修复新途径，打造生态损害修复绍兴品牌，成为全省公益诉讼的一大亮点。2018年在全国试行生态情况损害赔偿制度后，绍兴市开展赔偿商量5起，赔偿金额125万余元，修复金额286万元。

宽大企业受到了良好的警示教育，未发生因商量不成提起的生态情况损害赔偿民事诉讼。三、履历启示浙江绍兴市在习近平生态文明思想的科学指引下，坚定不移走“绿水青山就是金山银山”之路，以建设漂亮绍兴样板为目的，用最严格的制度、最严密的法治掩护生态情况，努力实践生态情况损害赔偿制度的深化革新。绍兴市的革新实践结果形成了可操作、可落地、可推广的履历。（一）以生态情况损害赔偿为发力点，开展传统工业革新提升绍兴市委、市政府提出“绿色高端、世界领先”目的，以绿色理念为引领，以政策制度设计为动力，以生态情况损害赔偿担责倒逼传统工业转型升级。

2016年以来累计整合、重组、退出印染企业151家、化工企业153家，淘汰落伍产能企业1032家，整治“低散乱”企业7949家，处置“僵尸企业”164家。建设市县两级“亩均论英雄”大数据平台，开展3929家规模以上企业和3625家规模以下企业用地、用能、排污“亩均论英雄”年度评价排名，不停强化政策叠加引导作用。增强正向激励和反向倒逼，推动企业转型升级、集约生长。

2019年第一季度，全市五大重点传统工业实现产值791.4亿元、增加值136.9亿元、利润35.3亿元，均获得了快速增长。（二）以配套制度为落脚点，构建制度框架围绕生态情况损害制度革新试点，紧扣情况的价值导向，绍兴从实际实践出发，焦点在于赋予市政府代表公共情况利益举行索赔的权利，并以此为逻辑起点构建生态情况损害赔偿的制度框架。

在生态情况损害赔偿的制度框架中，重点是明确生态情况损害赔偿的内容与规模、索赔主体、生态情况损害赔偿的协商与诉讼法式。形成了《绍兴市生态情况损害赔偿制度革新试点方案》，统筹建设情况损害观察评估、赔偿商量、损害修复、赔偿诉讼、司法修复、资金治理等“1+6”的配套制度体系，完成了从启动规模到最终修复、从情况损害到最终受益的整体机制，为其他地域解决生态情况损害赔偿问题提供了路径借鉴。而通过生态情况损害判定评估、损害赔偿、刑事附带民事情况损害公益诉讼等可适用的案例实践，为其他地域提供了涵盖民事纠纷解决、刑事责任认定和行政商量高效介入的多种模板，具有借鉴价值。（三）以赔偿实践为突破点，富厚治理模式革新试点以来，绍兴市建设了环保与公安、检察院、法院等司法联念头制、环保与其他政府部门的技术协作机制、行政商量机制和司法修复机制。

特别是以“行政商量，司法保障”为原则的商量性机制的建立进一步富厚了我国生态情况治理模式，弥补强制性行政手段和公益诉讼的短板，有效促进生态情况掩护治理效率的提升。损害赔偿制度商量先行，在传统诉讼之外钻营更为高效和和谐的替代性纠纷解决方案，淘汰了法院的诉累，节约了行政和司法资源。

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